Владислав Федулов: самое важное в законе - понять явление, которое пытаешься регулировать

Замглавы Минэкономразвития рассказал о запуске экспериментальных правовых режимов и внедрении искусственного интеллекта

Москва. 28 февраля. INTERFAX.RU - Замглавы Минэкономразвития рассказал о запуске экспериментальных правовых режимов, подходах к регулированию данных, экосистем и криптовалют и внедрении искусственного интеллекта

- Какие главные итоги 2021 года в области нормативного регулирования цифровой среды вы можете выделить? Что удалось и не удалось реализовать в прошлом году?

- Нормативно-правовое регулирование – это немного вещь в себе, написанное педантичным юридическим, поэтому "скучным" языком. Но одновременно именно своевременные изменения в федеральные законы, правительственные документы и нормативные акты ведомств разрешают инновации и новые технологии. Снимают для науки, государства и бизнеса самые трудные и высокие барьеры устоявшихся правил.

Я напомню, что сам федеральный проект по нормативному регулированию формировался на основе инициатив, которые предложил бизнес. Это вопросы, которые тормозят развитие отдельных направлений бизнеса, или в целом концептуальные задачи для дальнейшего развития цифровой экономики.

Из того, что сделано. Первое – мы внесли изменения в Трудовой кодекс и обеспечили использование электронных документов для всего, что связано с работой: от удалённого трудоустройства до выполнения должностных обязанностей. Это упрощает жизнь и сотрудникам, которым не нужно носить бесконечные бумаги по отделам, и немного разгружает само предприятие или организацию с точки зрения архивирования и накопления документов.

Вторая история – мы дали возможность подавать жалобы, ходатайства и иные судебные заявления, а также предоставлять доказательства в электронном виде и дистанционно участвовать в судебных заседаниях.

Часть законопроектов, внесённых в 2021 году, еще находятся на рассмотрении депутатов. Мы предложили внести ряд изменений в закон о противодействии легализации отмывания доходов, чтобы упростить работу добросовестным организациям, которые попадают под его требования. В рамках закона им необходимо идентифицировать лиц, которые к ним обращаются – то есть нас с вами – например, в ломбарде или при покупке ювелирных украшений. По новой норме они смогут заключить соглашение с банком, чтобы подтверждать личность клиента. Ведь если у вас есть платежная карточка, то вы ранее предъявляли паспорт и однозначно идентифицированы. Есть еще ряд правок поменьше: увеличили границу стоимости ОСАГО, которая не попадает под действие этого закона и предусмотрели возможность идентификации не только по паспорту и СНИЛСу, но и по документу, который чаще всего носят в кармане автолюбители – водительским правам.

Из концептуальных законов самый интересный и самый сложный – это закон об экспериментальных правовых режимах. Сам закон был принят в 2020 году как рамочный. В 2021 был принят закон-спутник, который позволил внедрять инновации в разных отраслях, включая медицину, авиационную сферу, наземный транспорт. Сам законодательный механизм уже заработал, вся нормативная база для него есть, сейчас запускается ряд экспериментов. Скажу честно, все новое внедрять непросто. Понятно, что соглашаясь с внедрением тех или иных инноваций, ты берешь на себя некий риск, ответственность. Поэтому могу понять позицию многих ведомств, которые настроены крайне консервативно по поводу некоторых смелых инициатив.

- Когда будут запущены первые эксперименты?

- За время, прошедшее с момента принятия закона-спутника, нам поступило на рассмотрение 44 инициативы, 28 из них мы в целом поддержали, сейчас они проходят различные стадии согласования у отраслевых регуляторов. Сегодня задача Минэка по первому пулу этих проектов – буквально в ручном режиме отработать несколько первых экспериментов, чтобы понять, правильно ли срабатывает заложенный в федеральном законе механизм.

Первый – это, безусловно, роботы-такси "Яндекса". Второй – аэродоставка грузов в Томске и третий – это аналогичный проект по аэродоставке, который "Почта России" реализует в рамках стратегической инициативы Правительства по социально-экономическому развитию. После того, как нам удастся воплотить в жизнь эти три проекта, будем выходить с предложением о корректировке закона об ЭПР, чтобы упростить процедуру. Да и процесс, в целом, пойдет легче: если что-то уже будет принято, система начнет адаптироваться.

Из того, что ушло в глубокое обсуждение – это эксперимент по телемедицине, здесь мы дискутируем с Минздравом. На недавней встрече Президента с "Деловой Россией" этот вопрос поднимался, и Президент в целом его поддержал. Да, надо, безусловно, ставить во главу угла безопасность граждан, оценить, предусмотреть все риски. Но эту историю надо делать по одной простой причине – если мы не закроем рынок нашими собственными решениями, то буквально через год сюда зайдут иностранные компании. И в любом случае свои услуги будут предлагать и продавать.

- Можете назвать примерные сроки запуска экспериментов?

- Проект с "Яндексом" мы надеемся запустить в первом квартале. Но так как это всё и для нас, и для Правительства Москвы, и для компании происходит впервые, то, возможно, старт состоится чуть позже. Такой вариант исключать нельзя – как мы знаем, лучше семь раз отмерить. По телемедицине я бы не стал закладывать сроки. Я по-своему коллег понимаю – они борются с ковидом по всей стране, а я к ним с инновациями обращаюсь. С учетом выступления Президента, надеюсь, что процесс ускорится.

- Как вы планируете доработать сам механизм ЭПР?

- Закон в текущих формулировках создавался с большим набором инструментов купирования рисков. Поэтому требований заложили много. Сейчас, после того, как запустим первые проекты, протестируем их, получим обратную связь – будем дорабатывать конструкцию.

- В федеральный проект изначально закладывалась формулировка про создание "гибкой системы нормативного регулирования". Это удалось?

- Формулировка – вопрос тонкий. Да, когда в прошлом цикле создавалась нацпрограмма "Цифровая экономика", в нее хотели заложить такой инструментарий. Однако за прошедшие два года несколько изменилась концентрация усилий: мы больше внимания уделяем цифровизации государственного управления и частично отошли от проблематики коммерческих компаний. Наша задача, задача министерства экономического развития – сохранить баланс, потому что цифровую экономику двигают компании, как ни крути. При этом я понимаю и, безусловно, поддерживаю историю о том, что государство также должно цифровизироваться, иначе оно останется на обочине эффективных общественных отношений и в принципе не сможет ничего регулировать. Поэтому и уделяем особенное внимание предприятиям и их запросам по развитию бизнеса на цифровом рынке.

- То есть баланс, на ваш взгляд, найден?

- Движение к балансу – вечное, потому что мир меняется постоянно. Мы реагируем на то, что происходит за окном. Вот как с докладом ЦБ по криптовалютам. Полтора года после принятия первого закона была тишина. А тут серую зону вроде как решили перекрыть – СМИ среагировали, все решили выступить. Мы тоже поддерживаем историю, что криптовалюты надо регулировать, а не запрещать.

- В конце прошлого года Минэк представил доработанный проект по НСУД. Что изменилось в этом вопросе с момента первого принятия концепции?

- Мы расширили сам предмет регулирования: помимо государственных и муниципальных органов добавили органы и организации публичного сектора. Запрос на данные очень велик. Все пользуются данными, но никто не понимает, что они на самом деле характеризуют. Помимо самих данных, должна быть достаточно серьезная и большая методология. Мы предусмотрели ряд мероприятий в законопроекте по повышению качества данных именно с этой точки зрения. Ввели понятие эталонных данных, то есть определили, где они появляются впервые и кто реально их формирует. Установили критерии доступа и предусмотрели возможность предоставления данных за плату, потому что вопрос монетизации данных стоит всегда.

При этом НСУД не является отдельной информационной системой, мы не создаем что-то глобальное с отдельной закупкой "железа", разработкой тяжелого программного обеспечения. Это в большей степени система правил и порядка обращения с данными. А сами данные будут храниться на тех же ресурсах, где и сейчас. Внутри этой системы будет регламентирован доступ к данным. Мы должны сохранять баланс, не допуская монополии на данные в одних руках, да и с точки зрения информационной безопасности складировать все в одном месте небезопасно. Мы ждем позицию Минюста, Минцифры законопроект в целом поддержало.

- Насколько я знаю, у бизнеса было много вопросов к формулировкам законопроекта. Общая позиция – документ требует существенной доработки.

- Мы достаточно плотно работаем с бизнесом, привлекаем экспертов АНО "Цифровая экономика" и уходить от вопросов компаний не собираемся. Будем это обсуждать, как и запросы по поводу данных, и найдем сбалансированное решение.

- У бизнеса и государства есть взаимный интерес к обмену данными. Как, на ваш взгляд, должна строиться такая система?

- Основным регулятором в этом вопросе выступает Минцифры, и мы с коллегами в диалоге. Я бы видел этот обмен данными на паритетных началах, в том числе с серьезным участием Росстата. Почему Росстата? Это не просто ведомство, которое что-то считает. Это институт, в научном понимании слова, который обладает инфраструктурой, компетенцией и методологией в области data science. Они понимают, что это за данные, какой предмет они характеризуют, что с чем сравнивать, как формировать отчет. Из изъянов можно назвать невысокую скорость формирования отчетов и их слабую готовность оперировать административными и большими онлайн данными. Но это вопрос поддержки методологии, достаточно быстрой ее разработки. Ну и третий вопрос – необходимость обновления текущей инфраструктуры. Если решить эти три вызова – или три претензии, которые им предъявляются – то обмен данными может осуществляться на базе Росстата. Какими правилами и доступами это должно сопровождаться – это надо обсудить.

Модель, когда бизнес в серой зоне собирает как данные пользователей, так и любые другие, все равно долго продолжаться не будет. Чтобы до конца это отрегулировать, нам надо больше времени и ресурсов. Тормозить развитие бизнеса, жестко запрещая что-то, тоже бы не хотелось. Как только возможность появится – мы это осуществим. Да, они будут против, потому что работать в нерегулируемом секторе сильно проще, чем в регулируемом.

- Клондайк закроется?

- Будет уже не так просто. Все равно встанет вопрос, что делать с персональными данными и как с ними работать. Здесь опять же основным регулятором является Минцифры, отдельное мнение есть у правоохранителей. Первое и самое главное: распоряжаться своими данными может только сам человек, либо это должно происходить с его согласия. Мы не можем согласиться с историей, когда гражданин предоставляет банку или оператору сотовой связи свои данные, потому что мы, как государство, обязали его это сделать, а бизнес, помимо идентификации, использует их для построения аналитики, которую потому кому-то продает. Это некорректно, пусть даже данные обезличены. И правоохранительные органы всегда ставят вопрос, можно ли вообще настолько идеально обезличить данные, чтобы не было возможности их обратной персонализации. Никто пока так и не ответил на этот вопрос.

Следующий вопрос – можно ли предоставлять свои данные за деньги. По факту это уже происходит. И чтобы защитить безопасность людей, надо это легализовать – создать систему регулирования, ответственности. Вопрос лишь только в том, что это надо оставлять на выбор самого человека – разрешать или не разрешать продавать свои данные.

- Вы поддерживаете принцип, что обезличенные данные должны считаться персональными?

- Да, пока никто не дал гарантии, что персональные данные можно обезличить безусловно, что их нельзя привести в прежний вид.

- Обеспечивать обезличивание данных должен специальный посредник?

- Безусловно. Если владелец данных это сам не умеет - должен возникнуть посредник, который обеспечивает обезличивание. Причем это должна быть динамическая структура, как с любой другой историей про безопасность. Безопасная инфраструктура существует только в текущий момент времени. У нас развиваются как технологии, так и те, кто хочет их взломать. Однозначно, должны быть такие компетенции и должно быть принято решение, что мы делаем не только с персональными данными, но и с большими объемами данных вообще.

Если мы возьмем базу данных любого банка, оператора сотовой связи и коммерческой фирмы, я даже представить себе не могу, какие это даст варианты смешения и какие выводы из них можно сделать. Если на это наложить еще реестр недвижимости или данные о налоговых поступлениях по компаниям, которые есть у госорганов, эти данные становятся не просто чувствительными, они имеют огромный коммерческий интерес. К работе с большими данными очень много подходов. Если всплывают какие-то негативные факторы, мы пытаемся среагировать на них в рамках наших операционных возможностей. Но эта проблема не специфична для России, она стоит для всего мира, и никто до конца ее не решил. Запретить-то просто, вопрос, как администрировать этот запрет.

- Как вопрос поиска баланса между интересами граждан и бизнеса решается при регулировании экосистем?

- Скорее между интересами граждан, юридических лиц и экосистем. Причем мы граждан в данном случае рассматриваем не только как потребителей, но и как продавцов своих услуг через экосистемы. Это могут быть индивидуальные предприниматели, самозанятые. Экосистемы естественным образом стремятся к росту. Этот фактор несет с собой как положительные моменты – это комплексная сервисность и удобство для потребителей; доступность, низкий порог входа, возможность передачи проблем с логистикой и доставкой на аутсорсинг оператору платформы, так и отрицательные. Высокая гибкость и быстрая масштабируемость платформ при отсутствии зрелых конкурентных решений может привести к занятию ими монопольного положения. Это рождает искушение таким положением воспользоваться. Появляются недобросовестные практики дискриминационного (не для всех или по различным правилам) доступа поставщиков на платформу, навязывание необоснованных расценок на услуги и условий пользования платформой, запреты на пользование сервисами конкурентных платформ и барьеров для перехода на них, атака рекламой и навязывание дополнительных сервисов. Эти недобросовестные практики нужно пресекать.

Какие для этого есть механизмы? Их, по сути, только два – саморегулирование и неприятие самим бизнесом такого поведения на рынке и вмешательство государства для сохранения здоровой конкуренции и защиты прав поставщиков и потребителей – регулирование деятельности цифровых платформ и экосистем. Вместе с тем есть сложности определения монопольного влияния на рынок, когда традиционные подходы просто не работают.

Сегодня единственный критерий, по которому понятно, что мы можем говорить об экосистеме – это то, что ФАС России назвала сетевым эффектом – количество лиц, на которых распространяется влияние этой экосистемы. Однако мы считаем, что это не исчерпывающий признак монопольного влияния. Платформа может быть не очень большой по количеству клиентов, но комплексно охватывать отношения на нескольких рынках, безальтернативно "запирать" поставщиков и потребителей в рамках только своих сервисов. Это зачастую совсем не плохо и удобно, но возникают риски, и государство, на наш взгляд, вместе с бизнес-сообществом должно за этим внимательно наблюдать.

Сегодня главными акторами в вопросе регулирования экосистем выступают Минэк, ФАС и Центральный банк. Найти свободные средства для инвестиций в экосистему проще всего банкам, поэтому ЦБ очень аккуратно отнесся к росту банковских экосистем именно с точки зрения стабильности финансовой системы и обязательств банков перед гражданами и юридическими лицами. Мы смотрим на этот вопрос с другой стороны, со стороны рынка. Наша задача – отрегулировать экосистемы и обеспечить им возможности для развития. Здесь та же самая история: если не будут расти наши, будут расти зарубежные игроки. При этом риски для юридических и физических лиц мы не снимем, иностранные платформы все равно с нашими гражданами работают, но при этом они еще и налоги платят в другом месте.

Сейчас у нас есть проект федерального закона, мы продолжаем его обсуждать в первую очередь с ЦБ. Самое важное – понять явление, которое пытаешься отрегулировать. Есть международный опыт, но его не всегда можно перенести на нашу почву, просто потому, что формирование самой нормативно-правовой базы у нас другое. Опять же, мне не хотелось бы вместо того, чтобы сбалансировать историю для потребителей и продавцов или для больших экосистем и юридических лиц, создать избыточные нормы.

- В вопросе преференций для отечественных платформ у вас есть разногласия с ЦБ?

- У нас есть согласованная позиция, но она скорее касается платформ, которые занимаются торговлей. У нас пока получается история арбитража: везти сюда товар проще с платформы Alibaba, чем с нашего "Озона". Нужно корректировать тарифные ставки. Преференции, о которых вы спрашиваете, – это скорее выравнивание экономических условий для работы на территории РФ. Кроме того, у нас есть два пакета льгот для ИТ-отрасли, компании их уже получили. Они пока еще учатся ими пользоваться. Поэтому сейчас я бы скорее пытался в отношении платформ регулировать историю с данными, плюс развивать конкуренцию на рынке, чтобы компаниям было проще расти.

- Вы упомянули вопрос регулирования криптовалют. В дорожной карте правительства есть пункт о внесении операций с криптой в коды ОКВЭД. Для майнинга такое тоже предусматривается?

- Карта – это план действий, он может меняться. Скорее майнинг и есть отдельный вид деятельности, а не операции с криптовалютами. Что предлагает Минфин и что отражено в плане действий? Он достаточно резонно предлагает обращение и инвестирование в криптовалюты включить в процедуры, предусмотренные действующим законодательством. Операции будут проходить через банковскую систему, обменники будут включены в эту систему. Виртуальные биржи должны будут с учетом закона "о приземлении" зарегистрировать здесь свои юрлица. Ну и, наконец, эти электронные деньги нельзя запускать в обращение, за них нельзя будет что-то купить. Чем, с обывательской точки зрения, это отличается от обмена рублей на доллары? Да, криптовалюта обеляется, если мы вводим ее в банковскую систему вместе со всем, что предусмотрено законом о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Вы идентифицированы, завели кошелек, у вас понятное количество денег на счету. Если вы захотите их переправить преступникам, к вам безусловно будут вопросы от правоохранительных органов. То есть фактически образовавшееся на рынке явление и продукт вводятся в законодательное русло. Мы, безусловно, это поддерживаем.

Один из вопросов признания майнинга коммерческой деятельностью – это присвоение отдельного ОКВЭДа. Такое поручение есть, работа идет. Но прежде чем принимать решения, надо провести более точную оценку. Давайте честно: майнинг – это по факту экспорт электроэнергии. Но есть два вопроса. Первый: где это можно делать? Там, где есть избыток электроэнергии, а он у нас не везде. Второй – по каким тарифам? Они должны быть экономически целесообразными, иначе никто не будет этим заниматься. Ну и, наконец, нужен инструментарий, каким образом это регулировать. Вот вы поставили майнинговую ферму у себя на балконе, при этом к электросети вы подключены как физическое лицо с социальным тарифом. У нас же субсидирование тарифов, фактически за физическое лицо часть суммы оплачивают организации коммерческого сектора, у которых более высокие тарифы. Соответственно, должна быть отсечка по объему потребляемой энергии, после которой тариф будет возрастать. У нас есть ответы на эти вопросы, но их надо дополнительно проработать и посчитать.