«Alkoholpolitikk» er en samlebetegnelse for politiske tiltak for regulering av produksjon, omsetning og forbruk av alkohol. Alkoholpolitikken har blitt et eget politikkområde på grunn av de sosiale og helsemessige problemene som følger av alkoholbruk. I tillegg er det også fordi det er sterke økonomiske interesser knyttet til produksjon og omsetning av alkohol.
Alkoholpolitikk i Norge
Bakgrunn
Alkoholpolitikken skal balansere økonomiske interesser og den kulturelle og sosiale tradisjonen for alkoholbruk mot de helsemessige og sosiale skadene knyttet til bruken. Alkoholpolitikken i Norge er forankret i forståelsen om at alkohol ikke er en ordinær handelsvare og at utsatte grupper best beskyttes gjennom en solidarisk alkoholpolitikk: Dette betyr særskilte restriksjoner på omsetning og tilgjengelighet av alkohol. Alkoholpolitikken har vært et nasjonalt anliggende med tydelig statlig styring i Norge siden begynnelsen av 1900-tallet. Det er etablert en omfattende forvaltning og lovgivning rundt alkoholpolitikken.
Norge, sammen med Sverige og Finland, har utmerket seg internasjonalt gjennom sin helhetlige alkoholpolitikk og med særskilt regulering av pris og tilgjengelighet. Selv med omfattende endringer etter 1990-tallet ligger hovedelementer i denne politikken fast. Alkoholpolitikken har imidlertid blitt mindre særegen som politikkområde over tid. Elementer er nå bygd inn i næringspolitikken og i internasjonalt handels- og folkehelsepolitisk samarbeid.
Nasjonalt er alkoholpolitikken primært et helse- og sosialpolitisk anliggende. Dagens regulering er en integrert del av velferds- og folkehelsepolitikken, der de viktigste virkemidlene er bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrenser og avgiftspolitikken.
Samtidig kan internasjonale trender innenfor helse og livsstil gjerne få en mer direkte innvirkning på konsumpsjonsmønster enn den tradisjonelle reguleringen med vektlegging på pris og tilgjengelighet.
Lovgivning, beslutningstakere og forvaltning
Alkoholloven dekker hovedområdene for den statlige reguleringen i alkoholpolitikken. Lovgivningen ligger under Helse- og omsorgsdepartementets forvaltning, men berører også justis-, nærings- og sosialpolitikken. Det er i tillegg en egen lovgivning for Vinmonopolet og folkehelseloven har også betydning for det forebyggende arbeidet knyttet til alkoholpolitikken.
Den gjeldende alkoholpolitikken gis en samlet presentasjon i strategiplan fra Helse- og omsorgsdepartementet, for 2020 til 2025. Den gir inntrykk av stabilitet i alkoholpolitikken med avklarte statlige rammer og tydelig ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Den statlige politikken bygger også på en kunnskapsbase, der rusforskningen i Folkehelseinstituttet og de regionale kompetansesentrene for rusproblematikk (KORUS) er sentrale som bidragsytere og formidlere.
Forebygging og tidlig intervensjon er et ledemotiv for politikken. I tillegg til de formelle reguleringsvirkemidlene, er det et bredt spekter av tiltak knyttet til folkehelsepolitikken. Det dreier seg for eksempel om holdningsskapende arbeid og opplysning knyttet til å unngå bruk av alkohol for ungdom under 18 år, tiltak for å sikre alkoholfrie arenaer særlig innenfor idretten og tiltak for å sikre et alkoholfritt arbeidsliv.
En del viktige avgjørelser i alkoholpolitikken er lagt på kommunalt nivå, i tillegg til at kommunene er arenaen for å yte helse- og velferdstjenester og drive folkehelsearbeid lokalt. Det er kommunale myndigheter som gir lokale bevillinger til skjenking og regulerer lokale åpningstider. Kommunene har også ansvar for tilstrekkelig kontroll med de som har fått tillatelse til å selge og skjenke alkohol. Videre ligger også mye ansvar innenfor folkehelsepolitikken på kommunalt nivå. Ulike velferdstiltak som tiltak rettet mot barn, unge og oppvekst er sentrale i alkoholpolitisk sammenheng.
Politisk debatt
Det er begrenset med politiske kontroverser i dagens alkoholpolitikk, selv om Fremskrittspartiet har vært tydelig på en anbefaling av reduksjon av avgifter og oppheving av vinmonopolet. På kommunalt nivå er det graden av restriktivitet i den lokale bevillingspolitikken som tydeligst åpner for politiske motsetninger.
Her stiller Kristelig folkeparti seg i de fleste tilfeller på den restriktive siden og ønsker å begrense tilgjengeligheten, mens høyresiden vanligvis anbefaler en næringsvennlig løsning med større vekt på den enkeltes valgfrihet. Med unntak av Fremskrittspartiet, er det likevel rimelig å si at det er tverrpolitisk enighet om at alkohol er et rusmiddel som krever regulering. Partiene skiller seg noe med hvordan de ser på balansen mellom individuelle valg og ansvar og graden av restriktivitet i reguleringen.
Både på statlig og kommunalt nivå settes diskusjonene rundt alkoholpolitikken mest på spissen i avveiningen mellom forebygging og næringsinteresser som vil produsere, selge og skjenke alkohol. Dagens alkoholpolitikk har gitt rom for et bredere spekter av lokale produsenter av blant annet øl og sider. De fleste kommuner fører også en relativt liberal bevillingspolitikk. Samtidig sørger rammene som er nedfelt i alkoholloven for at det er egne regler for salg av alkohol i dagligvarehandelen, og Vinmonopolene har også kortere åpningstider enn andre butikker.
Historikk
Politisk mobilisering
Historisk har alkohol vært en integrert del av sosialt liv i hele den vestlige kulturkrets. Alkohol spilte en viktig rolle også i medisinsk behandling, spesielt som smertelindring, fram til begynnelsen av 1900-tallet. Alkoholisme og drukkenskap som sosialt problem og utgangspunkt for politisk mobilisering ble tydelig utover på 1800-tallet. Avholdsbevegelsen ble da en internasjonal bevegelse.
De første store norske avholdsorganisasjonene ble etablert fra 1870-årene. I 1913 var 10 prosent av landets innbyggere medlem i en avholdsorganisasjon. Kristenfolket utgjorde en sterk kraft i mobiliseringen sammen med arbeiderbevegelsen som også hadde avholdssaken langt framme i sitt program. Bevegelsen representerte en sterk støtte til forbudet mot omsetning av brennevin og hetvin, som gjaldt fra 1916 til 1926.
Forbudet ble delvis drevet fram av forsyningsproblemer knyttet til første verdenskrig, og ble på sett og vis avsluttet på grunn av handelsutfordringer med de vinproduserende landene i Sør-Europa. Avholdsbevegelsen ga bred folkelig støtte. Det skjedde likevel en gradvis forskyving i opinionen i løpet av årene med forbud. Mange ønsket tilgang på lovlig alkohol, og illegal omsetning og hjemmebrenning begynte å bli et problem.
Vinmonopolet ble etablert i 1922 for å sikre omsetning av ordinær vin. I takt med den stegvise opphevingen av forbudet, fikk monopolet også ansvar for omsetning av hetvin og til sist brennevin fra 1926. Det ble starten på det som etter hvert ble den helhetlige norske alkoholpolitikken. Politikken skulle redusere de negative effektene av alkoholbruk for individer, tredjepart og samfunnet som helhet.
Individuell kontroll til forebygging
Lenge stod avholdsbevegelsen for normdanning og en form for helsefremmende arbeid knyttet til en alkoholfri livsstil. Statlig lovgivning rettet seg mot kontroll med offentlig ro og orden. Løsgjengerloven ble et sentralt virkemiddel for bekjempelsen av offentlig drukkenskap. Den ble vedtatt i 1907 og hjemlet retten til å idømme tvangsarbeid for personer som var beruset på offentlig sted.
Hjemmelen gjaldt til 1970, da en lovendring også opphevet forbudet mot beruselse på offentlig sted. I praksis var løsgjengerloven en lov der marginale grupper kunne forvises til arbeidsanstalter rundt omkring i landet. Den rammet sosialt skjevt og var rettet mot stigmatiserte enkeltpersoner.
Medisinsk behandling av alkoholproblemer og alkoholisme ble viktigere i individuell behandling etter andre verdenskrig. I takt med velstandsøkningen ble det også mer vanlig med alkohol i flere sosiale sammenhenger. Nye reguleringsvirkemidler ble tatt i bruk. Reklameforbud, aldersgrense for kjøp av alkohol, tiltak for alkoholfritt arbeidsliv, promillegrenser i trafikken og i fritidsbåter, er eksempler på tiltak som kom på plass over tid.
Alkoholpolitikk etter 1990
I alkoholpolitisk sammenheng varte etterkrigstiden fram til 1990-tallet. Alkoholpolitikken var definert som et eget område innenfor den norske velferdspolitikken og den var preget av stor grad av konsensus. Spekteret av tiltak var begrunnet i helse- og sosialpolitiske forhold.
Det var tegn på holdningsendringer i den allmenne opinionen og viktige endringer i reguleringsstrategier allerede på 1970- og 1980-tallet. Etableringen av Anders Langes parti (senere Fremskrittspartiet) i 1973 var et konket uttrykk for brudd med konsensusen. Partiet hadde reduksjon av alkoholavgiftene som et hovedmål.
Videre skjedde det viktige endringer i retning av et «åpnere samfunn» med mindre regulering og mer rom for markedsløsninger i løpet av hele 1980-tallet. Dette er gjerne knyttet til høyredreiningen på 1980-tallet, men var også en del av en global utvikling med vekt på markedsløsninger og konsumentenes valg. Dette berørte likevel i begrenset grad alkoholpolitikken.
Ved årtusenskiftet ble alkoholpolitikken utformet og håndhevet gjennom et spesifikt lovverk og et forvaltningsapparat som omfattet både et eget direktorat (Rusmiddeldirektoratet) og et forskningsinstitutt for rusforskning (Statens institutt for rusforskning, SIRUS). I tillegg var det etablert helsetjenester både i offentlig og privat regi og Vinmonopolet hadde ansvar både for import, engrossalg og detaljomsetning.
I forskningen ble det lagt vekt på å kartlegge forbruksmønster og forebygge skadelig bruk. Den såkalte totalkonsumpsjonsmodellen ble en vesentlig del av kunnskapsgrunnlaget og fikk varig innvirkning på politikken. Totalkonsumpsjonsmodellen sier at omfanget av skadelig alkoholbruk er en direkte følge av det totale alkoholforbruket i samfunnet. En reduksjon av forbruk generelt påvirker også omfanget av skadelig bruk. Dette er grunnlaget for solidaritetsaspektet ved norsk alkoholpolitikk. Gjennom restriksjoner på omsetning og avgifter på alkohol reduseres det totale konsumet og dermed omfanget av skader.
Tilpasningen til EU og EØS-avtalen representerer det første markante bruddet for den etablerte politikken på denne tiden, og denne endringen skjedde i takt med endringene i Sverige og Finland. Også Sverige og Finland hadde monopolordning og mye av den tilsvarende regulering som i Norge. Tilpasningen til EU etter 1995 endret markedsreguleringen for alkohol på en fundamental måte. Finland og Sverige som medlemmer i EU fra 1995 og Norge gjennom EØS-avtalen måtte restrukturere monopolordningene. Monopolene sine oppgaver innenfor import, eksport og produksjon ble avmonopolisert. Monopolene i alle landene satt dermed igjen som vesentlig mindre virksomheter med ansvar som var avgrenset til detaljomsetning av alkohol.
Forvaltningen knyttet til politikken har også gradvis blitt bygget inn i velferdsforvalningen i tiden etter 2000. Rusmiddeldirektoratet ble innlemmet i Helsedirektoratet i 2002. Statens institutt for rusforskning ble en del av Folkehelseinstituttet i 2016. Alkohol har blitt vesentlig mer tilgjengelig med vinmonopol i de fleste av landets kommuner og mer liberale kommunale praksiser i med hensyn til skjenking.
Denne utviklingen har skjedd over tid fra 1990-tallet, samtidig som kjerneelementet med regulert omsetning og høye avgifter er beholdt. På noen områder er lovgivning og regulering av alkoholbruk blitt strammet inn, for eksempel med at promillegrensen for bilkjøring er senket og det er innført promillegrense i fritidsbåt.
Utover på 2000-tallet er det også blitt synlig nye sosiale trender som er tydelig avvisende til alkoholbruk. Dette kan være som del av livsstilsvalg eller av helsemessige eller religiøse årsaker. De helsemessige risikoene ved alkoholbruk er også blitt stadig tydeligere formidlet i de alkoholpolitiske diskusjonene. I medisinsk sammenheng har det lenge vært klart at det er en forhøyet risiko for ulike kreftformer og andre helseproblemer, selv med moderat forbruk. I forbindelse med de nordiske ernæringsanbefalingene som ble lagt fram i 2023, ble totalavhold fra alkohol anbefalt ut fra helsemessige årsaker.
Eksterne lener:
Les mer i Store norske leksikon
Kommentarer
Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.
Du må være logget inn for å kommentere.