Il sistema antiriciclaggio persegue l'obiettivo di prevenire l'ingresso nel sistema legale di risorse di origine criminale; esso contribuisce, quindi, a preservare la stabilità, la concorrenza, il corretto funzionamento dei mercati finanziari e, più in generale, l'integrità dell'economia complessivamente intesa. Nel contempo l'azione di prevenzione è un importante complemento dell'attività di repressione dei reati, in quanto intercetta e ostacola l'impiego e la dissimulazione dei relativi proventi. L'apparato antiriciclaggio, per la sua capacità di individuare e ricostruire condotte criminali, è utilizzato anche per contrastare il finanziamento del terrorismo e della proliferazione delle armi di distruzione di massa.
L'ordinamento italiano in materia si è sviluppato in coerenza con gli standard internazionali e le direttive europee. La cornice legislativa antiriciclaggio è rappresentata dal decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, che ha recepito le direttive europee in materia (2005/60/CE, (UE) 2015/849, (UE) 2018/843) e, per i profili di contrasto del finanziamento del terrorismo e dell'attività di Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, dal decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109. Questi testi normativi sono stati modificati, da ultimo, dal decreto legislativo 4 ottobre 2019, n. 125, recante alcuni interventi correttivi e disposizioni di recepimento della quinta direttiva antiriciclaggio (2018/843). Ulteriori modifiche al regime dell’utilizzo del contante sono state apportate dal decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito con modificazioni dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157.
In conformità della disciplina comunitaria, il d.lgs. 231/2007 ha adottato una nozione di riciclaggio che comprende anche le attività di autoriciclaggio, vale a dire l'impiego in attività economiche o finanziarie dei proventi illeciti da parte di coloro che hanno commesso o concorso a commettere il reato presupposto (art. 2). Nel sistema di repressione penale, invece, l'autoriciclaggio è stato considerato per lungo tempo come un post-factum non punibile. Solo la legge 15 dicembre 2014, n. 186 (art. 3, comma 3) ha introdotto uno specifico reato nell'ordinamento penale italiano (articolo 648 ter.1 del codice penale).
Il sistema di prevenzione del riciclaggio si fonda sulla collaborazione tra operatori, autorità amministrative, organi investigativi e autorità giudiziaria.
Un principio cardine del sistema è l'approccio basato sul rischio, che deve informare l'azione delle autorità e il comportamento dei soggetti obbligati. La valutazione dei rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo consente di calibrare i presìdi adottati ai fini di prevenzione, favorendo una migliore allocazione delle risorse.
L'ordinamento nazionale si è dotato di una procedura strutturata per valutare le minacce di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo, individuare le vulnerabilità del sistema di prevenzione e contrasto di tali fenomeni e, quindi, i settori maggiormente esposti a tali rischi. La valutazione è condotta nell'ambito del Comitato di sicurezza finanziaria, su base triennale, con il contributo della UIF e delle altre autorità competenti, tenendo conto della relazione periodica elaborata dalla Commissione europea sui rischi che gravano sul mercato interno e connessi ad attività transfrontaliere.
L'intensità dei presìdi adottati dagli operatori è commisurata ai rischi individuati nell'analisi nazionale e rilevata in concreto nell'esercizio della propria attività. In tale quadro, gli operatori adempiono a specifici obblighi: l'adeguata verifica della clientela, attuata attraverso un complesso di misure (identificazione e verifica dell'identità del cliente e del titolare effettivo, acquisizione di informazioni sullo scopo e natura del rapporto, controllo costante del rapporto con il cliente); la conservazione dei documenti e delle informazioni acquisite volta a consentire la ricostruibilità dei flussi finanziari; l'individuazione e la segnalazione delle operazioni sospette all'Unità d'Informazione Finanziaria per l'Italia.
In linea con gli standard internazionali e con le disposizioni comunitarie, nell'ordinamento italiano sono state introdotte disposizioni tese a rafforzare la trasparenza della titolarità effettiva di persone giuridiche e trust, attraverso la creazione di un sistema centralizzato di registrazione dei titolari effettivi in apposite sezioni del Registro delle imprese. Ulteriori misure di prevenzione tipiche dell'ordinamento italiano, finalizzate a ostacolare condotte a elevato rischio di riciclaggio, sono le limitazioni all'utilizzo del denaro contante e dei titoli al portatore e gli obblighi di canalizzazione delle relative operazioni per il tramite degli intermediari vigilati.
Operatori collocati ai varchi dei circuiti legali e in posizioni chiave per intercettare possibili fenomeni di riciclaggio e finanziamento del terrorismo sono chiamati a collaborare con le Autorità, svolgendo un'azione di tempestiva individuazione e segnalazione di possibili operazioni riconducibili ad attività criminose. La platea dei destinatari degli obblighi è stata ampliata nel tempo e comprende oggi numerose categorie omogenee di soggetti. Un primo, tradizionale, gruppo di destinatari è rappresentato dagli intermediari bancari, finanziari e assicurativi e dagli altri operatori finanziari. A esso si aggiungono diverse categorie di professionisti (notai, avvocati, dottori commercialisti, revisori contabili e società di revisione) e operatori non finanziari (prestatori di servizi relativi a società e trust, soggetti che esercitano il commercio di cose antiche, di opere d'arte o che agiscono in qualità di intermediari nel commercio delle medesime opere, anche quando tale attività è effettuata da gallerie d'arte o case d'asta qualora il valore dell'operazione, anche se frazionata o di operazioni collegate sia pari o superiore a 10.000 euro, soggetti che conservano o commerciano opere d'arte ovvero che agiscono da intermediari nel commercio delle stesse, qualora tale attività sia effettuata all'interno di porti franchi e il valore dell'operazione, anche se frazionata, o di operazioni collegate sia pari o superiore a 10.000 euro, attività di recupero crediti, custodia e trasporto di denaro contante, titoli, valori, operatori professionali in oro, soggetti che esercitano l'attività di mediazione civile, attività in mediazione immobiliare, anche nel caso di intermediari nella locazione di un bene immobile e, in tal caso, limitatamente alle sole operazioni per le quali il canone mensile è pari o superiore a 10.000 euro).
In linea con l'evoluzione del quadro internazionale sono stati annoverati tra i soggetti obbligati i prestatori di servizi relativi all'utilizzo di valuta virtuale e i prestatori di servizi di portafoglio digitale. Disposizioni specifiche sono dedicate, inoltre, ai prestatori di servizi di gioco (on line, su rete fisica, case da gioco) e, ai sensi del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 92, agli operatori compro oro. In particolare, il decreto sui compro-oro, entrato in vigore il 5 luglio 2017, detta disposizioni volte a garantire la piena tracciabilità della compravendita e permuta di oggetti preziosi usati, imponendo tra l'altro a tali operatori obblighi di identificazione della clientela, di conservazione dei dati acquisiti e di segnalazione di operazioni sospette.
La Pubblica Amministrazione non ora è più compresa formalmente tra i soggetti obbligati, ma taluni uffici sono tenuti a comunicare alla UIF dati e informazioni concernenti le operazioni sospette, sulla base di istruzioni recentemente dettate dall'Unità stessa.
Il d.lgs. 231/2007 delinea l'architettura istituzionale in materia antiriciclaggio e di contrasto al finanziamento del terrorismo, salvaguardando la separazione tra funzione politica e autorità tecniche e valorizzando la cooperazione istituzionale sia a livello domestico, sia internazionale.
Il Ministro dell'economia e delle finanze è responsabile delle politiche di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Al fine di dare attuazione a tali politiche, il Ministero dell'economia e finanze promuove la collaborazione tra la UIF, le Autorità di vigilanza di settore, gli ordini professionali e le forze di polizia, nonché tra soggetti pubblici e settore privato. Il Ministero cura i rapporti con le istituzioni europee e gli organismi internazionali, segue la materia delle limitazioni all'utilizzo del contante, esercita i poteri sanzionatori, acquisendo elementi utili presso i soggetti obbligati, anche attraverso proprie ispezioni. Il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF), istituito con d.l. 369/2001 (convertito nella legge 431/2001) presso il Ministero dell'economia e delle finanze, la cui disciplina è contenuta nel d.lgs. n. 109 del 2007, elabora l'analisi nazionale dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e delle strategie per contrastarlo; esercita poteri specifici in tema di contrasto al finanziamento del terrorismo e all'attività di Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale.
Tra le autorità tecniche un ruolo centrale è assegnato all'Unità di Informazione Finanziaria per l'Italia (UIF), collocata presso la Banca d’Italia in posizione di autonomia e indipendenza (art. 6). La UIF riceve e acquisisce informazioni riguardanti ipotesi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, principalmente attraverso le segnalazioni di operazioni sospette trasmesse da intermediari, professionisti e operatori non finanziari; effettua l'analisi finanziaria di dette informazioni, utilizzando l'insieme delle fonti e dei poteri di cui dispone e ne valuta la rilevanza ai fini della trasmissione al Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza-NSPV e alla Direzione Investigativa Antimafia-DIA, organi competenti per gli accertamenti investigativi.
Nell'ambito degli approfondimenti finanziari condotti sulle segnalazioni ricevute, l'UIF acquisisce informazioni presso i destinatari degli obblighi; utilizza i dati in suo possesso; si avvale di fonti gestite dalla Banca d'Italia e di quelle di altre amministrazioni, accessibili in virtù di disposizioni di legge e sulla base di specifici accordi; scambia informazioni con FIU estere. Ai fini dello svolgimento delle analisi di competenza la UIF può altresì acquisire dati investigativi al ricorrere di determinate condizioni. L'analisi finanziaria svolta dalla UIF, distinta dagli approfondimenti investigativi, consiste in una serie di attività volte ad arricchire il patrimonio informativo di ciascuna segnalazione, identificando soggetti e legami oggettivi, ricostruendo i flussi finanziari, anche transnazionali, selezionando i casi connotati da maggiore rischio.
L'Unità riceve, altresì, il flusso mensile di segnalazioni aggregate da parte degli intermediari finanziari e, in seguito alle nuove disposizioni introdotte nel 2017, comunicazioni concernenti operazioni a rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, individuate sulla base di criteri oggettivi. L'introduzione di tali flussi informativi di tipo automatico e basati su soglie, analoghi a quelli già previsti in numerosi altri Stati europei ed extra europei, rappresenta un nuovo importante strumento di approfondimento e orientamento delle analisi a fini di prevenzione.
Oltre all'analisi operativa volta all'approfondimento dei singoli casi di sospetto riciclaggio o finanziamento del terrorismo, la UIF effettua l'analisi strategica, individuando fenomeni e tendenze, nonché vulnerabilità sistemiche e, a tal fine, utilizza le informazioni derivanti dall'approfondimento delle segnalazioni di operazioni sospette, dall'analisi dei dati aggregati e da ogni altro elemento conoscitivo di rilievo a disposizione dell'Unità.
La UIF emana istruzioni sui dati e sulle informazioni che devono essere contenuti nelle segnalazioni di operazioni sospette e nelle comunicazioni, sulla relativa tempistica e sulle modalità di tutela di riservatezza del segnalante. Inoltre, al fine di agevolare l'individuazione di operazioni sospette da parte dei soggetti obbligati, la UIF emana, ora direttamente, indicatori di anomalia e diffonde specifici modelli o schemi rappresentativi di comportamenti anomali.
L'Unità costituisce il perno degli scambi informativi internazionali in materia di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo mediante l’attivazione della rete delle corrispondenti Autorità estere, le Financial Intelligence Unit (FIU) avvalendosi di canali dedicati e, ove necessario, stipulando appositi protocolli.
Alla UIF spettano anche poteri di controllo ispettivo, tesi ad accertare il rispetto degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette e di comunicazione alla UIF o di acquisire specifici dati e informazioni.
Le Autorità di vigilanza di settore (Banca d’Italia, Ivass, Consob) provvedono all’emanazione della regolamentazione di rispettiva competenza sui diversi aspetti della materia (adeguata verifica della clientela, conservazione dei dati, organizzazione, procedure e controlli interni) e sovraintendono al rispetto degli obblighi sanciti dalla normativa da parte dei soggetti vigilati, esercitando i connessi poteri sanzionatori. Le amministrazioni e gli organismi interessati presiedono alla verifica sul rispetto degli obblighi da parte dei soggetti non sottoposti al controllo delle autorità di vigilanza di settore.
L'attuale contesto normativo valorizza il ruolo degli organismi di autoregolamentazione che, in quanto enti esponenziali di categorie professionali, promuovono e controllano l'osservanza degli obblighi antiriciclaggio da parte dei professionisti iscritti nei propri albi ed elenchi; elaborano regole tecniche in determinate materie; sono responsabili della formazione dei propri iscritti; applicano sanzioni disciplinari a fronte di violazioni gravi e ripetute.
La Direzione Investigativa Antimafia (DIA) e il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (NSPV), nell'ambito delle proprie competenze, svolgono gli approfondimenti investigativi delle segnalazioni di operazioni sospette analizzate e trasmesse dalla UIF. La UIF può altresì disseminare le analisi svolte agli organismi di informazione per la sicurezza della Repubblica, laddove ricorrano casi di specifico interesse, informandone tempestivamente il NSPV e la DIA.
Il NSPV effettua altresì i controlli sull'osservanza delle disposizioni antiriciclaggio da parte dei soggetti obbligati non vigilati; previa intesa con le autorità di vigilanza di settore, esegue controlli su determinate categorie di soggetti e può collaborare con la UIF, quando l'Unità ne richieda l'intervento.
La normativa disciplina la collaborazione in ambito nazionale, sancendo il principio dello sviluppo di sinergie informative tra le autorità operanti nel sistema di prevenzione e contrasto per agevolare l'individuazione di fatti e situazioni la cui conoscenza può essere utilizzata per prevenire l'uso di sistemi finanziari e di quello economico a scopo di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo (art. 12, comma 1). Le disposizioni in tema di collaborazione nazionale sono state da ultimo modificate dal d.lgs. n. 125/2019.
Sono altresì previste modalità di comunicazione, per il tramite degli Organi investigativi, a favore della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo (art.8), alla quale sono tempestivamente trasmessi i dati dei soggetti segnalati e collegati per la verifica della loro eventuale attinenza a procedimenti giudiziari in corso. La DNA può chiedere alla UIF ogni elemento informativo e di analisi che ritenga d’interesse e fornisce riscontro all'Unità sull'utilità delle informazioni ricevute. Appositi Protocolli d'Intesa, firmati con la DNA, disciplinano le modalità di attuazione di tali forme di collaborazione.
Intensi sono gli scambi informativi tra la UIF e gli organi investigativi e giudiziari funzionali alle indagini per riciclaggio, per i relativi reati presupposto e per il contrasto al terrorismo.
Al fine di rafforzare l'efficacia e la tempestività della collaborazione, la UIF ha attivato dal 20 novembre 2017 un Portale dedicato agli scambi informativi con l'Autorità giudiziaria e gli Organi investigativi, nel rispetto dei vincoli di riservatezza e sicurezza. Il Portale, garantisce la completa dematerializzazione delle richieste avanzate alla UIF e delle risposte fornite. La UIF può utilizzare il Portale per chiedere informazioni a NSPV e DIA ai sensi dell'art. 13, comma 1, del decreto antiriciclaggio.
La collocazione istituzionale della UIF nell'ambito della Banca d'Italia favorisce la collaborazione con le Autorità di Vigilanza, che si sviluppa attraverso continui scambi informativi, anche nell'ambito delle attività ispettive, e la condivisione di analisi e studi; specifiche disposizioni stabiliscono obblighi informativi espliciti a vantaggio della UIF in capo alle medesime Autorità di vigilanza.
Gli scambi informativi tra la UIF e le FIU estere, sviluppati attraverso canali dedicati e protetti, consentono la tracciabilità dei flussi finanziari di provenienza illecita a carattere transnazionale e agevolano il fruttuoso svolgimento della cooperazione giudiziaria internazionale.
L'osservanza degli obblighi è presidiata da un articolato sistema di sanzioni, penali e amministrative. Il sistema sanzionatorio è stato integralmente modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 90 e ulteriormente corretto dal decreto legislativo 4 ottobre 2019, n. 125, in coerenza con le previsioni comunitarie che stabiliscono l'adozione di sistemi sanzionatori basati su misure effettive, proporzionate e dissuasive nei confronti delle persone fisiche, delle persone giuridiche direttamente responsabili della violazione e degli organi di direzione, amministrazione e controllo che, con condotte negligenti o omissive, abbiano agevolato o reso possibile la violazione. Le sanzioni penali sono ora previste limitatamente ai casi di gravi condotte perpetrate attraverso frode o falsificazione e ai casi di violazione del divieto di comunicazione dell'avvenuta segnalazione di operazioni sospette. Sono stabilite sanzioni amministrative sia per violazioni gravi, ripetute o sistematiche ovvero plurime sia per quelle prive di tali requisiti. Per le prime sono sanciti importi più consistenti, compresi fra un minimo e un massimo edittale; per le seconde sono indicate somme contenute, in misura fissa. La gravità delle violazioni è determinata sulla base di criteri specificamente indicati. Previsioni particolari riguardano le violazioni degli obblighi segnaletici da cui siano derivati vantaggi economici al soggetto responsabile.
Il nuovo sistema contiene alcune disposizioni riferite alla generalità dei soggetti obbligati e altre, improntate a maggiore severità, che riguardano i soggetti vigilati. In coerenza con la disciplina bancaria e finanziaria è prevista, oltre alla responsabilità della persona giuridica, in casi specifici anche quella degli esponenti aziendali, nonché la possibilità di applicare nei confronti dei medesimi la sanzione amministrativa accessoria dell'interdizione dallo svolgimento della funzione o dell’incarico. La responsabilità per le omesse segnalazioni di operazioni sospette nel caso di intermediari bancari e finanziari e società fiduciarie può essere attribuita anche al relativo personale.
In materia di omesse segnalazioni di operazioni sospette, sono stabilite competenze sanzionatorie parallele del Ministero dell'economia e finanze e delle Autorità di vigilanza di settore, a seconda che la violazione sia contestata a una persona fisica o a una persona giuridica. Nel caso di violazioni gravi, ripetute o sistematiche ovvero plurime può essere disposta la pubblicazione del decreto sanzionatorio.
