公権力(おもに国家)が一般的・抽象的な準則を定めることをいう。一般的・抽象的準則とは,不特定多数の人の将来の行動を規律するものをさす。しかし,今日においては,具体的な問題を処理するための立法(ドイツでは処分法律Massnahmegesetzと呼ばれる)もみられるようになった。
国家の活動がすべて法に基づかなければならないという原則(法治主義)より進んで,その法が国民の意思を反映していなければならないという原則(法の支配)が,国家機構の中に貫徹する近代以降の民主主義国家においては,国民の意思を選挙を通して反映する議会が,まず,一般的・抽象的な準則(法律)を定め,それに拠(よ)って行政が行われ,あるいは,人々がこの準則に拠って行動し,さらにこれら準則をめぐる争いを裁判所が解決するというしくみが通例のものとなっている。したがって,議会が立法機関となるのがふつうである。日本国憲法はこの点を強調して,国会は唯一の立法機関であるとしている(41条後段)が,後述のごとく例外はある。
近代民主政治以前の君主制(絶対主義)の場合には,議会の立法は,君主の承認(裁可)を必要としていた。そのなごりがイギリスなどにみられるが,今では,この裁可権は周知のごとく名目化している。ところで,明治憲法は,立法権は天皇にあり,帝国議会は〈協賛〉するたてまえであったから,天皇の裁可権は強力であった。しかし日本国憲法における天皇の法律等の公布(7条1号)は,形式的なもので法律の成否にはかかわりがないと解せられている。なお,アメリカ合衆国では,議会の法律に対し,大統領は拒否権を発動できるが,議会が3分の2の多数意思でこれを克服できることになっている。
国会は〈唯一の立法機関〉と定められていても,国会の立法形式である〈法律〉以外に,他の国家機関による法形式(後述)があり,また,〈法律〉の立法についても,その全過程が国会の作業で終始するとはかぎらないことに留意する必要がある。
立法のプロセス
まず,法律の立法手続であるが,発案→審議→議決→公布というプロセスを経る。発案が議員に認められることはもとよりである(議員立法)が,内閣にも発案権が認められるというのが通説で,かつ慣例であり(憲法72条参照),成立する法律のほとんどが内閣提出法案となっている。そこで審議・議決に国会の立法意思が集中的にあらわれることになるが,国会を構成する衆議院の意思と参議院のそれとの齟齬は,衆議院が優越するように調整される。すなわち,法律案は原則として両議院で可決したとき法律となるが,衆議院で可決し,参議院でこれと異なる議決をした場合は,衆議院が出席議員の3分の2以上の多数で再び可決したとき法律として成立する(59条2項)。もっとも両議院の意思の調整を協議会(両院協議会)ではかったり,参議院が法律案について態度を明らかにしない場合の措置も定められている(同条3,4項)。
法律であっても,国会の意思のみで成立しない例外は特定の地方公共団体のみに適用される法律で,その地方公共団体の住民投票で,その過半数の同意を必要とする場合である(95条)。これは,地方自治の観点からの国会の立法権に対する制約である。また,法律ではないが,国会の立法意思にその成立がかかわる法形式として〈条約〉がある。もっとも条約は,外国との取決めであるから国内立法と異なるうえ,条約締結権は内閣にあり,それに,国会の立法意思が条約に十分生かされる保障があるわけではない。
国会の立法に影響を与える社会勢力としていわゆる圧力団体の存在を閑却することはできない。圧力団体はさまざまの社会領域にわたっており,内閣が提出する法案の場合は,官庁レベルでの働きかけから始まって,一般的には,与党に重点を置いた政党への工作を試みることによって,立案とその推進あるいは,原案修正,それに法案の成立阻止とさまざまの方向で活動する。おもな圧力団体としては,農業,経済,労働,教育等の各団体があり,国民生活に対する国の配慮を示す立法の動きが目だつようになる昭和30年代以降は,福祉団体,市民団体の活動もきわだっている。
国会以外の公的機関による立法
国会以外の公的機関も,一般的には法律の範囲内で立法が認められている。両議院はそれぞれ議院規則を定めうる(憲法58条2項)し,内閣は政令(73条6号),大臣は命令について(国家行政組織法12条)それぞれ立法権を有する。また,最高裁判所は,裁判に関連した事務処理,裁判所の内部規律等について規則を定めることができる(裁判所規則。憲法77条1項)。さらに,地方公共団体も条例を制定しうる(94条)。政令,命令,条例は法律に反しえないことは規定上明らかであるが,議院規則,最高裁判所規則についても,法律の下にあるとの解釈が支配的である。
とりわけ,行政権が法律の委任を受けて行う委任立法の数の増大は,社会のしくみが複雑になり,産業規制,福祉等,国家の行政領域が拡大深化している現代国家においては,不可避的である。政令には,法律の委任がなければ罰則を設けたり,または義務を課しもしくは権利を制限する規定を置くことができない(憲法73条6号,内閣法11条)のみならず,法律で定めるべき事項(国の組織・作用に関する事項,国民の権利義務にかかわる事項一般)を,白紙委任的に行政府にゆだねることは許されない。
最後に国民による立法について述べると,憲法改正手続における国民投票(憲法96条)はその一例であり,すでにふれた憲法95条(特別法の住民投票)も,地方住民による例である。地方自治法は住民による条例制定改廃の直接請求権を定めている(地方自治法74条以下)が,法律についての,国民による発案(イタリア憲法71条2項)や,国民投票(フランス憲法11条)の制度は,日本ではまだ認められていない。
→議会 →権力分立 →国会
執筆者:清水 睦